El 19 de septiembre se publicó el informe del Panel Externo de Alto Nivel (HLP) sobre el control fiduciario del Fondo Mundial para el SIDA, la Tuberculosis y la Malaria. En una publicación previa describimos la introducción y antecedentes del informe, un documento de más de 150 páginas solo disponible en inglés. La publicación del informe final tuvo una fuerte repercusión mediática, que si bien no fue particularmente negativa con el Fondo, pone el énfasis en la situación de crisis actual y el oportunismo de algunos donantes que buscarán aquí un justificativo para sus recortes. Este segundo artículo de una serie de tres se centra en presentar los hallazgos del Panel en cada estructura del Fondo, que en el informe se los denomina “estratos” o “capas”.

Antes de entrar en la faena del análisis nos pareció muy curioso e importante resaltar que en el informe casi no se hace mención a ningún equipo regional dentro de la Secretaría del Fondo Mundial. Sin embargo, en ocasiones se nombra al equipo de América Latina y el Caribe. El informe dice que el equipo LAC es el único que tiene un mecanismo sistemático para la rotación de los gerentes de cartera, que hace un trabajo constante con los Agentes Locales del Fondo para que la información estratégica sobre los principales hitos de cada proyecto sean del conocimiento de los Receptores Principales (RP) y los Mecanismos de Coordinación de País (MCP), y por último resalta un protocolo bien estructurado de comunicación con los MCP (mientras que en las demás regiones es improvisado). Tres aspectos de la gestión del equipo regional que han sido mencionados como buenas prácticas en un informe muy crítico, y que merecen nuestro reconocimiento y rescate.

Las capas identificadas en el informe son: los Receptores Principales, los Mecanismos Coordinadores de País, el Proceso de Solicitud de Recursos, la Junta de Gobierno, la Secretaría del Fondo, los Agentes Locales del Fondo, las Auditorías Externas y por último el Manejo del Riesgo y la Oficina del Inspector General.

Los Receptores Principales

Entre los términos de referencia del Panel la Junta solicitó una evaluación de los mecanismos de control interno y gestión de los Receptores Principales. Entre los hallazgos se encuentra que todas las subvenciones han tenido al menos un problema financiero o de gestión. El 30% de los problemas se revelaron en la etapa de preasignación; el 14% en las negociaciones; el 48% en la implementación; y el 5% en la discusión de la Fase II.

El análisis del Panel indica que los controles débiles sobre ingresos, cambio de moneda y préstamos entre subvenciones no son tan graves como se sugiere, a pesar de la atención pública que han recibido últimamente. El Fondo Mundial ha hecho esfuerzos significativos para monitorear de cerca los gastos y topes salariales de los miembros de los receptores y en asegurarse que los RP los reporten en forma consistente y adecuada.

Una de las principales debilidades en relación con los Sub Receptores (SR) es la forma en que estos son elegidos, lo que afecta seriamente la capacidad del RP de asegurar una adecuada implementación. También se identificó una baja calidad en las actividades de monitoreo y evaluación, las que quedan al descubierto recién en la fase de implementación.

Otra área de alto riesgo es la adquisición, almacenamiento y distribución de productos farmacéuticos. El informe señala que la mayoría de los problemas de stock son responsabilidad de los RP, muchos de ellos gubernamentales. La compra y distribución de medicamentos y otros insumos médicos es una de las áreas que implica mayor riesgo para las finanzas, operaciones y reputación del Fondo Mundial.

En relación con la desviación de fondos, fraude y robo, el informe se hace eco de los hallazgos de las investigaciones preliminares de la Oficina del Inspector General (OIG) que muestran que las pérdidas podrían superar el millón de dólares, pero pone particular énfasis en el aparente crecimiento de un mercado paralelo de medicamentos.

Los Mecanismos de Coordinación de País

Los MCP son uno de los aspectos del Fondo Mundial más entrañables y criticados al mismo tiempo. El Fondo ha intentado que algo impensable en docenas de países hace diez años sucediera en forma natural y cotidiana: personas viviendo con VIH reuniéndose regularmente con el ministro de salud, los gobiernos rindiendo cuentas por sus gastos, las ONG compitiendo en forma transparente por recursos, y los donantes dialogando con los beneficiarios en el mismo ámbito. Como la democracia misma, los MCP pueden ser instrumentos imperfectos y poco elegantes.

En particular, el Panel ha señalado entre las debilidades la libertad que los MCP han tenido en las primeras rondas para estructurar sus principios de gobernabilidad, transparencia y eficiencia. Señala también que aún existe una fuerte dominación de los gobiernos en estos mecanismos, como así también, en la mayoría de los países quienes los integran son quienes reciben el financiamiento.

Los principales desafíos de los MCP encontrados por el panel son el hecho de que se trata de una estructura informal de actores con poca capacidad de rendición de cuentas por las decisiones que toman, que la mayor parte de los requerimientos para los MCP son voluntarios, y que la mayoría de los MCP supervisan más en el papel que en la realidad.

El proceso de solicitud de recursos y el Panel Técnico Revisor

La Junta de Gobierno del Fondo Mundial aprueba el paquete de subvenciones sugerido por el Panel Técnico Revisor (PTR) en bloque, sin corregir ni debatir las propuestas individuales. Sin embargo, existen en este Panel serias observaciones sobre el proceso de solicitud de recursos. Debilidades que podrían estar perpetuando la decisión de utilización inadecuada de recursos por parte de la Junta.

El fenómeno de “gratis para todos” ha sido el principal incentivo de los MCP para pedir todo el dinero posible, más allá de que lo necesiten o no. Los presupuestos en muchos casos se inflan y los MCP solicitan al Fondo Mundial que pague por todo, sin alinear estas solicitudes con los recursos disponibles de fuentes nacionales o de otros donantes en el país. Las “mega propuestas” millonarias que eventualmente serían difíciles de absorber por los programas dejan con pocos recursos a otros solicitantes.

La aspiración de los fundadores del Fondo Mundial fue la de financiar cualquier expresión de demanda de buena calidad, en forma competitiva y transparente. Sin embargo, la complejidad del proceso de solicitud y de las dinámicas de los MCP se ha traducido en un proceso liderado por un grupo de consultores. El informe reconoce la existencia de toda una industria de consultores externos en la última década, que, como consecuencia, genera propuestas aprobadas por el PTR de imposible implementación. Por último, critica fuertemente la carencia de análisis al evaluar las propuestas sobre los riesgos financieros.

La Junta de Gobierno del Fondo Mundial

El informe describe críticamente la superpoblación de comités y grupos de trabajo de la Junta de Gobierno y la recurrente tendencia al micro gerenciamiento. En particular, pone el foco en la falta de transparencia y consistencia en la selección de los miembros de la Junta. En el caso del bloque implementador, normalmente está representado por los jefes de programa o ministros de salud de un país en forma rotativa; en el bloque de los donantes se trata de funcionarios de nivel medio de los ministerios de desarrollo con relativo poder de decisión. El Panel destaca que solo las tres delegaciones de la sociedad civil tienen un verdadero proceso de selección abierto y transparente que incluye la nominación pública de candidatos.

Existe en la Junta un conflicto de interés inherente por la membresía de países beneficiarios, quienes inciden para que las políticas y decisiones los beneficien. En relación con la crisis de financiamiento del Fondo el Panel reconoce que la presencia en la Junta de representantes de los principales donantes nunca ha tenido un correlato ni un flujo predecible de financiamiento.

La Secretaría del Fondo Mundial

La visión de los fundadores del Fondo fue la de tener una secretaría en Ginebra ágil y pequeña, sin presencia en el terreno, la que en la actualidad ya cuenta con más de 600 empleados. Sin embargo, mencionan que otras organizaciones de desarrollo con carteras de tamaño menor tienen más personal.

El Panel reconoce que el constante cambio de recursos humanos, de estructuras y formas de operar da como resultado que el personal no se sienta parte de la toma de decisiones y haya perdido una clara visión de la misión y los objetivos compartidos. El informe señala que varias unidades tienen responsabilidades duplicadas, en particular las de monitoreo y evaluación con las de gestión del conocimiento. Entre los hallazgos se menciona que los equipos operan en forma de silos, no tienen sensación de la responsabilidad mutua a la hora de rendir cuentas, llegando al extremo del clientelismo en algunos casos.

En el informe se hace una referencia positiva a algunos aspectos de la reforma que se viene implementando; entre ellas, el abordaje de equipos por país. Pero también señala que se requiere una profunda revisión de los mecanismos de toma de decisiones, dado que por ejemplo en la actualidad ningún gerente de cartera tiene poder de decisión.

Es evidente que uno de los principales hallazgos del Panel externo ha sido un problema de liderazgo: algunos mecanismos de toma de decisiones en los niveles más altos de jerarquía, cambios y ajustes en la estructura no han sido los adecuados o fueron poco comunicados en todos los niveles de la Secretaría. Como señalamos más arriba, se han reconocido algunos aspectos positivos en la gestión del equipo de Latinoamérica y el Caribe.

Los Agentes Locales del Fondo y las auditorías externas + El manejo del riesgo y la Oficina del Inspector General

Sobre estas dos capas restantes no presentaremos la información en detalle por ahora. Consideramos que el manejo del riesgo por parte del Fondo Mundial es un problema central que atraviesa todas sus estructuras y mecanismos, por lo que le dedicaremos un artículo aparte.

Para la mayoría de los lectores de esta serie de artículos estos hallazgos pueden significar “nada nuevo”, por un lado, y “una depresión”, por el otro. Yo creo que son ambos; lo difícil de digerir es leerlos todos juntos. El informe final y los artículos se centran más en las debilidades, desafíos y amenazas, o sea todo lo que se debe mejorar, y en esta ocasión con especial énfasis en el control y manejo del riesgo.

A nadie le gusta ser evaluado o ser sujeto de una auditoría, pero quien lo solicita (en este caso la Junta de Gobierno) prefiere “poner los trapos al sol”. Esperemos que el paso siguiente sea “poner la casa en orden”. Lo importante es oír, escuchar, entender y jamás matar al mensajero. No perdamos la perspectiva de que el Fondo Mundial, entre otras cosas, ha salvado más de un millón de vidas. ¡Hay que ir por más!

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